寻求城市公园广场管理的最大公约数

《邵阳市城市公园广场管理条例》（以下简称《条例》）是我市制定的第一部地方性法规，8月21日经市人大常委会第六次会议第三次审议并表决通过，报省人大常委会审批后即将颁布实施。纵观立法实践，我市坚持科学立法、民主立法，着眼改善城市生态和人居环境，以立法理顺机制，以立法规范管理，以立法优化服务，进一步推动我市公园广场事业创新发展。

一、坚持理念至上，用前瞻眼光审视公园广场的立法需求

市委、市人大和市人民政府坚持哪个地方问题最突出，最需要地方性法规加以调整和规范，就把首部地方性法规的着力点放在哪，确保立得住、行得通、真管用。

（一）以开放态度对待城市公园广场的社会需求。我市城区现有70万居民，仅有40余个综合公园、专类公园、社区公园以及沿江风光带等城市公园和广场，平均每万人拥有公园广场数量不足0.6个，城市公园广场的建设层次、文化品位、公共服务也有差距。而居民对城市公园广场的需求日益多样化，期待城市公园对幸福指数、城市文明、邵阳形象的新提升。市委、市人大和市人民政府坚持把人民群众的客观需求作为地方立法的着力点和原动力，以立法推动建设、满足需求。《条例》紧紧围绕居民多层次需求，在规划管理、用地保护、配套设施管理、游园行为约束等方面科学设置法条，倡导建设特色主题公园，下功夫把城市公园建成人民群众的乐园、家园和花园，让广大人民群众更多地享受改革发展成果。

（二）以前瞻思维加强城市公园广场的顶层设计。我市城市公园广场无论是总体布局还是特色建设，无论是建管理念还是公共服务，无论是现代元素吸收运用还是形象策划宣传，存在较大空间，倒逼城市公园广场的顶层设计。《条例》加大了规划管理的力度，明确城乡规划主管部门应当会同城市管理、国土资源等行政主管部门，编制城市公园广场专项规划；市、县（市、区）人民政府应当将城市公园、广场的建设纳入国民经济和社会发展规划；编制城市公园广场专项规划，应当经过论证、听证等方式征求专家和公众的意见，切实增强城市公园广场顶层设计的科学性、前瞻性和可操作性。

（三）以健全法制促进城市公园广场的创新发展。地方立法要注重普遍性规范约束，更要发挥引领推动作用，做到“重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。《条例》依据中央37号文件精神和《湖南省城市综合管理条例》，重点在理顺体制、强化责任、规范管理、创新发展上下功夫，推动城市公园广场建设纳入法制化轨道。《条例》明确了“建立健全城市公园广场档案；规划确定的城市公园广场建设用地，任何单位和个人不得擅自占用或改变其用地性质；城市公园广场管理用房不得用于经营；公安机关应当会同城市管理部门建立快速、长效的综合执法机制，加强对城市公园广场综合执法的支持保障”等规定。

二、坚持为民立法，用问题导向牵引立法工作的创新落实

没有问题导向，地方立法就没有原动力。没有问题导向，就不能推动工作创新。市委、市人大和市政府紧紧扭住问题导向不放松，把着眼点放在破解发展难点、推动创新落实。

（一）理顺体制，形成城市公园广场事业的建管合力。我市城市公园广场具有明显的多样性。从投资主体看，既有政府投资兴建的公园广场，又有民营投资兴建的公园广场。从区域位置看，既有规划区内的公园广场又有规划区外的公园广场，既有中心城区的公园广场又有重点乡镇规划在建的公园广场。从行政主管部门来看，既有园林部门管理的公园广场，又有其它部门管理的公园广场。对此，《条例》明确规定“城市管理部门负责城市公园广场的监督管理；其他有关行政主管部门按照各自职责，负责城市公园广场的管理与服务相关工作。城市公园广场管理机构负责城市公园广场的日常管理与服务工作。城市公园广场由市、县（市、区）人民政府指定或者通过购买社会服务等方式确定管理机构。”同时，还赋予了城市管理部门公园广场管理机构职责要求，明确城市管理部门以及城市公园广场管理机构应当建立监督机制，向社会公布受理投诉、举报的电话，接受社会公众和新闻媒体的监督。

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（二）加强管控，让噪音污染不再成为管理难点。噪声管理一直是我市城市公园广场管理的重点和难点。噪声污染也是干扰周边群众日常生活的重要因素之一。市环境保护监测站监测结果显示，打陀螺、使用扩音设备唱歌、跳广场舞等活动产生的环境噪声严重超过区域环境噪声排放标准。“禁与不禁、如何有效管控”成为起草和审议的焦点问题。依据《环境噪声污染防治法》等相关法律规定，《条例》坚持既不与上位法相冲突，又要符合邵阳实际，采取区域管理、时间管控、分贝控制、行业约束等办法加强管理。着眼增强法条设置的科学性，专门召开了立法听证会，组织公园广场管理机构和打陀螺、广场舞和歌唱爱好者代表进行10余次座谈，听取了周边群众的意见建议200余条。围绕解决群众多样性需求，《条例》还设置了“在具备条件的地方可以设立符合区域环境保护标准的特色主题公园”的条款。

（三）规范行为，弘扬城市文明的正能量。围绕城市公园广场的建设管理进行专门立法，最重要的是弘扬正能量，倡导公德行为，限制不良行为和非法行为，体现现代文明和城市素养。《条例》坚持合理性、合法性和人性化的统一，明确规定了八种禁止行为，加大了环境保护、车辆管理、宠物入园等方面的管理力度。同时，还着眼社会发展，设置了一定的倡导性条款，比如，“鼓励公民、法人和其他组织以投资、捐赠、资助等多种方式参与城市公园、广场建设、管理与服务等活动”；“鼓励、支持并引导社会组织和个人参与城市公园、广场管理服务活动。”

（四）明晰罚责，让可为和不可为成为共识。制定地方性法规的关键是可操作性，在不增加行政许可和限制公民权利的前提下，对公园广场事业的创新发展进行法律层面的规范，重点是罚责明晰。《条例》规定了七项罚责，明确了管理机构和行政主管部门的法律责任，还明确了拒绝、阻挠城市管理部门、城市公园、广场管理工作人员依法履行职务行为的处罚。

三、坚持科学立法，用务实态度对待条例的起草审议工作

面对首次行使地方立法权，市人大坚持科学严谨、求细求实求真的态度，扎实开展起草和审议工作。

（一）论证起草从实。立法调研的广度决定立法质量的厚度。搞闭门造车、关门立法是行不通的，立出来的“法”也不是群众所期待的，必须把尊重和体现群众意志作为出发点和落脚点。《条例》起草小组坚持“三个一遍”，即公园周边群众走访一遍，主管部门问询一遍，先进经验学习一遍，梳理归纳了城市公园发展定位、管理和服务机制、行为约束等问题，形成立法可行性论证报告。起草中，围绕《条例》的体例结构、适用范围、概念界定等，专门召开立法论证会；先后5次赴长沙等地取经和辖区内各县市区调研；组织召开各类论证会、座谈会60余个，向基层立法联系点发征询意见函200余份，征求意见建议3000余条。2016年11月28日，市人民政府专门召开政府常务会议，对《条例（草案）》进行研究讨论，形成法规草案，并于2017年2月1日提交市人大常委会有关专门委员会进行合理性和合法性审查。自此，我市第一部地方性法规按照计划如期完成论证起草的全部工作。

（二）审议修改从细。市人大常委会高度重视法规审议的科学性和严谨性，坚持集体审议与分组审议相结合、会议发言与书面建议相结合、重点研究与讨论辨析相结合，共收集意见建议537条。市人常委会在《邵阳日报》、政府网站、新闻在线和“邵阳发布”“邵阳立法”微信公众号等相关媒体上发布《条例（草案）》，公开征求意见，向县市区人大常委会和基层立法联系点书面征求意见建议；坚持民主协商立法，向所有市人大代表征求意见建议，专门召开了部分市人大代表和市政协委员座谈会；先后组织实务工作者、相对人、周边群众召开座谈会30余个，并对所有城市公园广场进行了实地走访；围绕噪声管理、宠物入园等焦点问题召开了立法听证会，协调市环保局环境监测站进行现场监测；邀请政府相关职能部门就管理体制、事业保障等重点问题进行了多次衔接，邀请部分法律、语言文字专家进行了立法评估。为了增强《条例》的合理性和合法性，二审后市人大城环委和市人大常委会法工委专门赴省人大常委会进行汇报，征求了指导性意见。同时，分别邀请省人大环资委、省人大常委会法工委进行了现场指导，收集了指导性意见30余条。在此基础上，市人大常委会法工委认真采纳审议意见和社会各界的意见建议，先后对《条例》进行了18次修改，市人大法制委进行了三次统一审议，保证了《条例》的审议修改有序推进。

（三）把关定向从严。依法行使地方立法权，在我市法治史上尚属首次。2016年3月我市顺利通过省人大授权验收以来，市委、市人大和市人民政府积极谋划和思考“如何立法，立什么样的法”的问题。市委对依法行使地方立法权高度重视，多次召开市委常委会，对地方立法工作进行研究部署。市委提出“不贪大求全，不搞仓促上马，要立足邵阳实际，从人民群众关注的热点问题中选取立法突破口”的思路后，市人大常委会、市人民政府广泛征集立法项目，深入开展立法调研。在此基础上，2016年5月，在市委常委会议上，《邵阳市城市公园广场管理条例》被确定为年度立法项目。二次审议后，市委常委会专门听取了市人大常委会党组关于《条例（草案）》起草审议情况的汇报。立法实践中，市人大常委会贯彻落实党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局要求，坚持把接受市委对立法工作的领导和指导作为核心要求来落实，主动加强请示汇报，取得市委的重视和支持，确保了《邵阳市城市公园管理条例》的起草审议工作有序推进。（市人大常委会法工委）